1. Introdução
Defender a Ideia de Europa num contexto de intervenção social, neste dealbar do séc. XXI, implica reconhecer, na senda de Daniel Bell que o Estado a que chegamos é, ao mesmo tempo, pequeno demais para as grandes coisas e grande demais para os pequemos problemas da vida. Ele é pequeno demais para resolver os grandes problemas do nosso tempo (economia, segurança, ambiente, tecnologia) e, para o efeito, sob o alento da aldeia global, vamos tentando projectar e construir, por todo lado os grandes espaços. Mas também é grande demais, pelo menos quanto à participação política e à humanização do Poder, e muitos vão exigindo desconcentração, desregulamentação, descentralização e regionalização. Sob o pano de fundo do terminus da era das ideologias, fruto da conclusão da guerra fria e queda do Muro de Berlim, há uma emergência do regresso à política, fundado no retorno da res publica, e uma reinvenção da cidadania.
Na (re)construção do grande espaço europeu, a História longa da Ideia de Europa na busca da tradição descobre o primado da contradição. À procura da Nação-estado, descobrimos o Estado-Nação. À procura da união mais estreita entre os povos da Europa, descobrimos o construtivismo europeu.
2. A História Longa do Estado-Nação
O Estado Nação é uma criação originalmente europeia, sendo hoje a unidade política fundamental nas relações internacionais, em resultado da sua exportação da Europa para o resto do mundo.
Produto europeu pós-feudal, o Estado Nação afirma-se através de uma ideologia, uma estrutura jurídica, a capacidade física de impor uma soberania, sobre um povo, num território delimitado por uma fronteira, dispor de uma moeda única e de ter à sua disposição forças armadas próprias e diferenciadas. O Estado Nação é geneticamente conservador e potencialmente totalitário, chamando ao seu poder todas as formas de actividade humana, pelo que requer mecanismos de compensação a partir da sociedade civil.
A tradição dos contrários, essa energia criadora da "História Universal Europeia" está presente em todos os seus grandes momentos. Começando o nosso périplo, a aventura começa na Antiguidade Clássica, na Grécia Antiga. Da polis, da democracia e do cidadão. Mas também da desordem e do vazio social. A Europa antiga é mediterrânica e não europeia. Nasce na sua própria periferia e não no seu centro. Emerge numa base humanista clássica: o Homem é a medida de todas as coisas.
Tradição filosófica e intelectual que Roma se encarregará de adoptar e reproduzir. Os nossos inimigos de ontem serão amanhã os cidadãos de Roma, segundo o ideal romano de fazer do mundo inteiro (de então) uma única pátria. A conquista romana faz-se independente da nação geopolitica da Europa. A noção de império universal é pois anterior às noções de estado e nação, como anterior o é a noção de cidade. Porém, o humanismo pagão helénico-romano fruto de uma territoralização radica na força e carente de um sistema de poder, baseado no imposto e num exercito não fazia coincidir os conceitos de homem e de cidadão.
Do humanismo pagão, pelo contraditória nasce o humanismo cristão. De um lado o Homem é a medida de todas as coisas. De outro todos os homens são iguais aos olhos de Deus. O tempo de vida útil das cidades-Estado gregas e do império romano aproximava-se do seu fim.
Da fé e da razão, serão esses os próximos termos de tese e antítese da dialéctica historicista europeia. O ciclo longo da História Europeia, tende a cindir o poder espiritual do poder temporal e operar a transformação semântica de suserano (senhor feudal) em soberano (senhor monárquico). As monarquias teriam sido pois, as primeiras formas de Estado, a deter poder soberano, caracterizado por um controlo de uma força armada, a difusão de uma moeda, um sistema fiscal e uma burocracia. Abaixo de si o soberano tinha os seus súbditos e acima apenas o Céu.
Entre a reforma e a revolução é o próximo estágio desta evolução, onde a plebe como que terá calçado as botas do Príncipe, sem no entanto modificarem a centralização do Estado e a concentração do poder público. É neste contexto que Jean Bodin teoriza a divisão de poderes (executivo, legislativo e judicial). A soberania não emana de um indivíduo, mas de uma superestrutura que o suporta. É a substituição do poder da espada pelo poder da lei. As revoluções democráticas inverteram os eixos axiomáticos da soberania: o princípio da legitimidade vertical (absolutista) deu lugar a uma legitimidade horizontal. Emergem as ideias de contrato social, e interesse geral erigido por Jean Jacques Rosseau. A liberdade do Estado Natural, dá lugar à liberdade do Estado Civil, que em perfeita igualdade com os outros, o indivíduo se torna integrante do soberano enquanto cidadão. Rapidamente se encrosta o conceito de Nação, ao Estado. Contudo, se o Estado é a unidade o território é a diversidade. Este conceito de territorialidade vestefaliano, longe de preparar a paz gerou a guerra.
De Versalhes a Ialta, sobre duas ordens internacionais nascem soberanias de novo tipo; as soberanias populares, onde a dicotomia face ás soberanias nacionais resulta de uma democracia directa vs um sistema democrático representativo.
Com o fim da guerra fria e do mundo bi-polar, duzentos anos depois de 1789, sobre os espólios da democracia popular e do socialismo real falta quase tudo: o indivíduo-cidadão, a sociedade civil e o próprio Estado-Nação.
3. Portugal e a Defesa dos Interesses Nacionais na História Longa do Estado-Nação
Os ciclos longos da História de Portugal demonstram a nossa tendência secular para gerirmos a nossa dependência nacional e com ela gerarmos interdependências internacionalmente. O ser com os outros na comunidade internacional sempre potenciou o nosso Eu; sempre soubemos garantir a independência nacional e com ela projectarmos a nossa identidade no contexto internacional.
A independência afonsina, por exemplo, afirmou-se tanto na luta contra o Islão, em aliança com os Cruzados do Norte da Europa, como também na resistência ao projecto de Imperium então assumido pelos reis de Leão e Castela, ao mesmo tempo que procurava o reconhecimento internacional da Santa Sé.
Utilizando as palavras de Infante D. João transcritas por Gomes Eanes de Zurara, sempre procurámos ganhar o de além para não perdermos de aquém. Conscientes de estarmos contidos pelo muro de Castela, tratámos de obter na Conquista e na Expansão para além Mar, a garantia de autonomia na retaguarda.
Daqui decorrem as opções estratégicas da política externa portuguesa. Desde logo uma visão dicotómica entre Continente e Mar, que se repercute num afastamento estratégico em relação à Europa e ao Continente. Decorrente deste facto estão a primazia dada ao projecto colonial e à formação de alianças com a potência marítima dominante (Inglaterra).
Essa visão atlantista lusitana, associada ao seu instinto de sobrevivência originaram que se tenha transferido a capital para outro continente aquando das invasões franceses, ou que após o traumatismo causado pela perda do Brasil e quando nos embrenhávamos internamente numa espiral decadentista, procurássemos a construção do derradeiros império português, a partir das quase abandonadas feitorias da costa africana.
Em tese defende-se que tendo numa perspectiva de longo prazo, Portugal e a restante Europa (enquanto grupo de estados independentes) uma tendência histórica comum, o Estado-Nação, houve uma divergência no processo de constituição. Portugal com fronteiras europeias terrestres desde há muito definidas, encontrou no Atlântico os seus dotes expansionistas, pelo que se constituiu enquanto Estado-Nação de forma precoce e quase sem convulsões sociais, similares à Revolução Inglesa ou Francesa. Se quisermos a "Revolução Portuguesa" foi o terramoto de Lisboa de 1755, em que a voz do povo foi substituída pelos poderes quase ditatoriais do Marquês de Pombal. Os êxitos políticos que obteve reforçaram a sua posição e as políticas seguintes foram no sentido de modernizar Portugal. O choque do terramoto foi a origem desta ditadura decisiva para a modernização (embora com outros inconvenientes)
Conclui-se que nesta fase da nossa História, justaposta com a História longa da Europa, Portugal não entendia que os seus interesses podem-se ser europeizados. A intervenção portuguesa era notada mas visava apenas o garante da soberania nacional.
4. Uma Contradição Recente: Cooperação vs. Integração
A História longa da construção europeia produziu uma nova contradição no par cooperação integração.
A cooperação remete-nos para as organizações da "primeira vaga" da construção europeia. Fala-se neste particular da OECE, do Conselho da Europa e da NATO. Em todas estas organizações não existe uma transferência de competências para entidades exteriores, a cooperação é fundada em compromissos políticos cuja implantação compete aos Estados Membros.
A integração é em primeira instância um processo de formação e unificação dos Estados-Nacionais. A integração exige a transferência de poderes para uma entidade supranacional, as instituições supranacionais regem-se pelo voto maioritário, produz uma ordem jurídica própria superior às ordens jurídicas dos constituintes e os titulares dos cargos supranacionais são independentes do seu estado de origem. Não sendo um Estado, a Europa Comunitária radica nesta óptima integracionista de união de estados.
5. Integração Europeia – Do Federalismo Clássico ao Neo-Funcionalismo
Com o final da 2ª Guerra Mundial e o início da Guerra Fria surgiram as macroteorias da integração regional. No contexto europeu, surgiram as teses do federalismo, funcionalismo e neo-funcionalismo.
Na fase genética – Congresso de Haia, Declaração Schuman, Tratado de Paris (CECA) – Denis de Rougemont defendeu as teses federalistas da construção europeia, consubstanciadas na ultrapassagem do Estado-Nação ao nível supranacional (federação continental) e infra-regional (federação regional). Contudo, a morte embrionária da Comunidade Europeia de Defesa (CED) veio provar que o movimento europeu de inspiração federalista não conseguia responder a duas questões; primeira que conduziria à criação de um super-estado, absolutamente desnecessário numa fase de reconstrução dos Estados Nacionais, segunda que transformaria os Estados Nacionais em Estados Regionais.
As raízes funcionalistas remontam a David Mitrany que produzem uma síntese entre o modelo de integração federal, do qual retira o objectivo e a integração internacional de quem retira o método. Em vez de um novo contrato social, que decretaria a eliminação do estado de natureza das soberanias, opta-se pelo gradualismo da integração num novo centro supra-estadual de sucessivas soberanias anteriores, fazendo a fusão entre integração política e cooperação política. Este método de integração que se baseia nos efeitos spillover, também ficou conhecido como método Monnet. Poderemos dizer que Dennis de Rougemont representa uma linha de federalismo programático e Monnet um federalismo pragmático.
Como resultado das crises institucionais de integração, em particular, após o compromisso do Luxemburgo, Ernst Hass defende as teses neofuncionalistas, acrescentado um agente supranacional no processo, defendendo-se que a integração é um processo frágil, passível de recuos, as implicações políticas das decisões económicas são em grande medida aleatórias e que tão ou mais importante que os efeitos spillover é o processo de tomada de decisão comunitário. Em síntese dir-se-à que o neofunciomalismo de Hass se situa entre a fronteira do funcionalismo e do federalismo. Esta teoria perdeu o seu impacto devido às crises petrolíferas e o retorno do Estado Nação, tendo sido retomado por Delors naquilo que ficou conhecido como um neo-institucionalismo.
6. Portugal – A Opção Por Uma Cooperação Híbrida
Aderente, à União Europeia de Pagamentos e beneficiário quase por acidente do Plano Marshall, Portugal no decurso da 2ª Belle Époque, privilegiou a componente cooperação em detrimento da integração. Durante a fase crepuscular do Estado Novo, houve um hibridismo estratégico no plano internacional. A contradição entre a aposta ultramarina e a condescendência europeia, é notória no ano de 1960, pois enquanto assinava a Convenção de Estocolmo, instituidora da EFTA, participava na fundação da OCDE, aderia ao FMI e ao BIRD, promovia as comemorações henriquinas que justificavam a defesa do Império.
A aposta ultramarinista teve o seu clímax no integracionismo político económico do espaço português euro africano. Contudo, os ultramarinistas, mais natistas que a NATO e mais ocidentais que os EUA, cederam o lugar à dúvida metódica de um regime que passou a jogar num sistema de num pé cá, um pé lá.
7. Anos 70 – O Retorno do Estado Nação
A crise internacional dos anos 70 é também uma crise de conceitos e teorias. As teorias das relações internacionais ganham primazia sobre as teorias de integração regional. No domínio das teorias das relações internacionais cumpre destacar a interdependência internacional (R.Keohane e Joseph Nye) e o intergovernamentalismo (Stanley Hoffman).
A teoria da interdependência internacional é uma noção descritiva mais do que um conceito epistemológico instituinte ou constituinte. O intergovernamentalismo é simultaneamente um conceito defensivo e estratégico. Em primeiro lugar porque traduz o regresso ao primado da política interna. Em segundo, porque atribuí ao interesse nacional um valor negocial muito elevado. O intergovernamentalismo sublinha a indivisibilidade da noção de interesse nacional num contexto de crise, manifestando uma clara tendência para a unanimidade nas relações internacionais.
A crise petrolífera veio por um lado acentuar a dependência energética da Europa, e por outro demonstrar que a construção europeia estaria dependente da expansão ou recessão da economia. Numa fase de expansão o processo de integração seria mais rápido, na recessão a integração tenderia para a entropia e o regresso ao Estado Nação.
8. Portugal – A Caminho da Democracia
No início dos anos 70 e numa fase pré-revolução, o projecto europeu, não tinha para nós a dimensão heróica do europeísmo da Resistência. A outorga do Acordo Comercial de 1972, entendia a CEE como uma das formas possíveis de integração, com algum parentesco a uma zona de comércio livre.
Nos pós-25 de Abril a prevalência é de um europeísmo acrítico pelas massas, que balançava entre a CEE como sucedânea das Índias e Brasis perdidos e uma forma de invasão do capitalismo. As elites entendiam o projecto Europeu como uma forma de consolidar a democracia e o acquis comunitário era como que um "pronto a vestir" ideológico para consolidar o nosso mercado.
Nesta fase Portugal andou em contra ciclo. Fruto do processo revolucionário, Portugal tentou europeizar os seus interesses, num período em que o processo de integração estava em marcha lenta. A prova é o facto da Europa se Ter fundado com a ambição de alargar o crescimento económico a África. Portugal por seu turno integra a Europa exactamente no momento em que abandonava os territórios ultramarinos.
9. O Método Delors
Com a endogenização dos choques petrolíferos nas economias europeias, um novo impulso foi dado ao processo de integração. Retomando os princípios neo-funcionalistas, Delors promoveu um impulso institucional (um neo-institucionalismo) que pôs em marcha o mercado único, a coesão económica e social, a união económica e monetária e a união política da Europa. Centrado em objectivos de longo prazo, na crença de spillovers e na comunitarização, o método Delors promoveu uma racionalização das políticas públicas comunitárias, consubstanciadas no Acto Único Europeu, que originaram um ascendente sobre as políticas nacionais. Contudo, a desproporção entre os policy-goals e os policy-instruments originaram uma sobrecarga do sistema institucional europeu.
10. A Adesão de Portugal às Comunidades – Ou o Regresso à História
Com um processo negocial paralelo com a Espanha, a adesão de Portugal às Comunidades representou o seu regresso á História. Saído do processo revolucionário, o sistema estatal nacional sofreu uma profunda mutação passando-se de um estado interventor, ainda herdeiro dos princípios do Estado-Providência, para um Estado Regulador (destatização). Do Estado empresário caminha-se para uma desnacionalização (privatizações) da economia. A adesão dos países do Sul, representa igualmente o eclodir dos interesses nacionais no contexto europeu. A definição da política, em particular a política económica, torna-se num movimento pendular entre a Europa e Portugal. Delegando parte da sua soberania, Portugal conseguiu o seu regresso à História... antes do fim da História.
11. União vs. Estado Nação – Uma Nova Contradição ou Caminho Para Uma Sociedade Aberta ?
Com o fim do modelo bipolar, a Europa, através do Tratado do União, tentou definir o seu papel no novo sistema de relações internacionais. De uma potência regional, a Europa erguia ambições a potência mundial. Contudo, o gigante económico não passava de um anão político.
A União (Objecto Político Não Identificados) fundou-se nos Estados e Povos europeus, contudo, onde deveríamos encontrar uma Nação Estado depararmo-nos com um conjunto de Estados Nação.
Da análise do quadro I, em Anexo infere-se que ao nível da legitimidade não se pode operar uma troca de povos, soberanos e autoridades. A União segue pois a tradição de livre entrada e livre saída (opting out e é sempre possível estabelecer cooperações reforçadas). Quanto à territorialidade, não caminhamos para o fim dos territórios, mas antes para uma comunidade multinacional, que não será construída numa superestrutura de um Estado Multinacional. Caminhamos, talvez para uma sociedade sem Estado, um não paradigma, enfim uma sociedade verdadeiramente aberta. Quanto à juridicidade é natural que se continue a caminhar para uma harmonização mínima necessária, contudo, a produção supranacional será sempre um up grading do poder legislativo estadual.
Em conclusão, dir-se-à que não há qualquer determinismo estatal na construção europeia. União e Estado Nação são ambos produto da evolução histórica do processo de construção europeia. Tal como o municipalismo não morreu com o Estado Nação, este não morrerá com a União.
12.União – Dos Poderes Por Consentimento Aos Checks And Balances
Os poderes detidos pela União resultam de competências atribuídas pelos Estados, ficando estes despojados de parte da sua soberania. Ou seja, os poderes da União são poderes conferidos por consentimento. Se há competências que são exclusivas da União outras há que são concorrentes com os Estados Nacionais, tendo vindo o Tribunal de Justiça, numa postura pretoriana a captar poderes aos Estados Nacionais por preempção.
A União é composta por um tríptico institucional: Conselho de Ministros, Parlamento Europeu e Comissão Europeia. O Conselho representa os Estados da União, o Parlamento Europeu representa os Povos e a Comissão uma forma híbrida de "governo da união". O poder judicial é exercido pelo Tribunal de Justiça.
Enquanto no Estado Nação encontramos uma divisão de poderes tipo Bodineana (legislativo, executivo e judicial) na União estamos perante uma justaposição de poderes. Assim, existem três poderes legislativos (Conselho de Ministros, Parlamento Europeu e Comissão), dois poderes executivos (Conselho de Ministros e Comissão) e um poder judicial. Desta forma, é assegurado esquema de pesos e contrapesos de controlo institucional.
Quanto à produção normativa na União esta é efectuada segundo dois métodos; o comunitário e o intergovernamental. O método comunitário tem como característica estar apenas dependente dos instituições da União para a sua implementação (iniciativa, pareceres, poder judicial, actos self-executing) e tem visto arecrudescer as áreas onde se vota por maioria qualificada. Os limites do método comunitário são os princípios da subsídariedade, proporcionalidade e especialidade. O método intergovernamental, por seu turno, tem a sua produção de uma forma híbrida, com uma parceria entre instituições comunitárias e nacionais (iniciativa, pareceres, poder legislativo, poder executivo e judicial). Os votos no método intergovernamental são por unanimidade ou maioria qualificada reforçada. Dado nem sempre se encontrar no processo de produção normativa da União estes métodos na forma pura há autores que defendem a existência de um terceiro método; híbrido.
Uma variante do processo de europeização é o princípio da subsidariedade (art.º 5 TCE). Aplicável aos domínios de competências concorrentes entre Estados e União, o princípio defende que a decisão deve ser tomada ao nível que melhor se aplica na prossecução dos objectivos. O princípio da subsidariedade é um bastião de defesa dos poderes soberanos do Estado Nação face à União. O princípio da especialidade defende que a CE actua nos limites das atribuições que lhe são conferidos e por fim o princípio da proporcionalidade declara que a acção da CE não deve exceder o necessário para atingir os objectivos.
Em jeito de conclusão poderemos inferir que o equilíbrio de interesses entre a União e os Estados fica garantido quando se reforça o método comunitário, se reforça o poder da Comissão, se assegura transparência no decision-making e no decision-shaping, no equilíbrio entre subsidiaridade e solidariedade e no papel coordenador do Conselho de Assuntos Gerais.
13. União – A estrutura dos Pilares
A União assenta em três pilares, o primeiro das Comunidades, e segundo o das políticas (PESC) e o terceiro o das formas de cooperação (Assuntos de Justiça e Administração Interna).
Ao nível do 1º Pilar encontramos as formulações de Cidadania europeia, o Mercado Único, a União Económica, a União Monetária, as Relações Exteriores e a Cooperação Reforçada. O pilar funciona com base no método comunitário, sendo a sua produção jurídica caracterizada pelos procedimentos de cooperação e co-decisão. O Pilar produz uma ordem jurídica própria com primado e aplicação directa nos ordenamentos jurídicos nacionais. Neste pilar funciona o triângulo institucional europeu, tendo os Estados Nacionais um intervenção marginal.
O 2º Pilar é composto pela política externa e de segurança comum, a política de defesa e a cooperação reforçada. Neste pilar não funciona o triângulo institucional, não funcionam os princípios da ordem jurídica comunitária, nem os procedimentos de voto em Conselho de Ministros. Como resultado o método intergovernamental impera sobre o primado da unanimidade (admitindo porém excepções). A produção normativa assume a forma de Princípios e Orientações Gerais, Estratégias Comuns, Posições Comuns e as Acções Comuns.
O 3º Pilar compõem-se pela cooperação policial, judicial e cooperação reforçada. Também aqui não se aplica o triângulo institucional comunitário. Este pilar não produz ordem jurídica própria, tendo as decisões que ser tomada por uma dupla maioria no Conselho de ministros (Estados e de votos). A produção normativa assume a forma de Decisões-Quadro e Decisões, sendo os procedimentos de implementação quase de cariz nacional. Contudo, com a inclusão da "cláusula de passarela" temos vindo a assistir a uma crescente comunitarização do pilar, muito também graças ao acervo de Schengen. Realizações como a Europol, ou ainda as políticas de asilo, imigração e circulação de pessoas têm igualmente patrocinado essa comunitarização.
14. Portugal na União
O sucesso de Portugal na UE tem de ser avaliada num prisma triplo: a performance económico ou financeira, a capacidade de europeizar o interesse nacional no interesse comunitário e influir nos órgãos comunitários.
Ao nível do primeiro pilar Portugal tem vindo a endogeneizar os interesses comuns no interesse nacional (vindo em contramão), seguindo a filosofia do "bom aluno". Foi assim, com o Mercado Comum, como o foi no processo de convergência da UEM, no processo de entrada no pelotão da frente do Euro (perde de parte substancial da soberania nacional), como o é agora no PEC. Esta inversão de interesses teve como contrapartida o incremento da sua performance económico-financeira.
No 2º Pilar tem cumprindo as suas obrigações no quadro dos compromissos assumidos internacionalmente, e tem conseguido criar agenda como foi com a inclusão do caso timorense.
No 3º Pilar Portugal foi signatário do acervo de Schengen, bem como europeizou os seus interesses, em particular no domínio da cooperação judicial.
Ao nível das instituições Portugal pode adoptar 3 posturas; bloquear a decisão, pedir períodos derrogatórios e europeizar o interesse nacional. A primeira posição decorrente do compromisso do Luxemburgo deverá ser entendida como uma safety net institucional. A Segunda deverá assinalar a especificidade de Portugal, podendo ser conjugado com opções de opting-out. A terceira é a mais consiste numa lógica europeização de Portuga.
Em tese defende-se que o interesse nacional se integra mais facilmente nos interesses comuns da União, com o aprofundamento das competência da União, revitalização da Comissão, criação de uma Segunda câmara, recolocação o Conselho Europeu no centro da decisão estratégica europeia e combate à Europa do directório. A par destas medidas de ordem institucional, Portugal deverá pugnar pelo respeito do princípio da subsidariedade, e lutar por uma óptica solidária (com revitalização das políticas de coesão). Contudo, estes desígnios só serão atingidos perante uma crescente credibilidade das propostas portuguesas e influência nas instituições comunitárias, em particular nos processo de decision making e decision shaping. Subsidariamente Portugal deve promover os seus funcionários para os altos cargos da euroburocracia (direcções gerais) e "europeizar" a sua própria Administração. Numa análise prospectiva defende-se que Portugal, defenda os seus interesses via crescente participação na New European Governance (vide infra).
15. De Amsterdão a Nice – O Método Incremental
Cansada dos efeitos neofuncionalistas, a União nos tratados de Amsterdão e Nice descansou, seguindo um método incremental das realizações, feitas de resto a passos curtos. A falta de ambição europeia reflecte-se na não inclusão da Carta dos Direitos Fundamentais no Tratado de Nice e numa postura defensiva na elaboração da Agenda 2000. De resto ao questionar o seu papel no Mundo pós-guerra fria, a Europa descobriu a necessidade de se adaptar ao processo de alargamento a Leste, visando estabilizar geopoliticamente a sua zona de influência.
16. Portugal No Pós-Nice
Saída de Nice com uma estrutura apta para o alargamento, a Europa viu-se confrontada com uma postura negocial portuguesa, que defendia não só o seu interesse próprio, mas dos Estados Pequenos na sua generalidade. Contra a Europa do directório, Portugal defendeu uma Europa onde os Estados médios possam Ter poder de decisão. Esta postura foi justaposta com uma solidariedade para com os novos membros vindos do Leste, apesar de Portugal ser claramente um dos perdedores com a sua adesão.
17. Convenção – O Retorno à Res Publica e à Cidadania
A Convenção sobre o futuro da Europa marca uma nova forma de construção europeia: o método convencional. Testado na elaboração da Carta dos Direitos Fundamentais, o método convencional permite ampliar o debate para novos actores e confrontar num espaço de debate público europeu o modelo de construção europeia. Esta nova Agora é o renascer da Res Publica Europeia, e a criação de um espaço de afirmação da cidadania europeia. Para ficar ou esquecer, o futuro o dirá.
18. Tradição na Contradição: Estado Nação vs. Globalização
Com o advento da globalização regressámos às grandes utopias planetárias. Por ora, a globalização parece querer convencer-nos que estamos próximo da "república mercantil universal" de Adam Smith. O mercado teria em vias de triunfar onde os grandes impérios e religiões falharam. O Estado Nação parece desmembrar-se na sua própria entropia. Num tríplice movimento, o Estado tradicional desterritorializa-se, desnacionaliza a sua economia e destatiza a sociedade.
A crise do Estado Nacional manifesta-se pela simples constatação de que a economia e a sociedade reproduzem-se por cima das fronteiras nacionais, e a territorialidade política reproduz-se no interior das próprias fronteiras nacionais. Temos a legitimidade e a legalidade prisioneiras do princípio da territorialidade, de um lado, enquanto economia internacional e a sociedade transnacional se movimentam, por regulação de instâncias sem legitimidade democrática, por outro.
Sejamos optimistas e consideremos que se trata de uma crise de maturidade do Estado Nação, de uma organização política em movimento de reforma, que perderá o seu monopólio políticos e de autoridade de coacção, nos planos interno e internacional, que está caminhando para o papel de agente principal da sociedade cosmopolita, assente numa paz perpétua tipo Kantiana, apesar de envergonhada, na experiência histórico-política da união dos Povos da Europa.
19. O Estado Nação Portugal Na Globalização: De Pequeno Estado a Estado Exíguo
Uma pequena economia aberta ao exterior, price-taker no comércio internacional, com baixa diferenciação no comércio intra-industrial, muito dependente de IDE para a produção de novos clusters, excêntrica do ponto de vista geoeconómico após o alargamento a Leste, Portugal pode transformar-se de pequeno Estado em Estado exíguo.
As características deste Estado pós-Moderno são uma base territorial móvel, uma base patrimonial com respeito pelo princípio da não discriminação, uma base política de nacionalidade de cariz multicultural, multiétnico e multicultural, uma base jurídica com a superioridade e o primado do direito internacional, uma base económico-financeira que com acrescente mobilidade dos factores e das mercadorias transformaria o território nacional numa "jangada de pedra", uma base sociofiscal reduzida com a deslocalização das produção. Em síntese, poderemos vir a ter uma situação insustentável de Estado exíguo com Nação a mais e economia a menos.
20. União: Uma Análise Prospectiva - A Síntese da Dialéctica Estado Nação vs. Globalização
Nesta encruzilhada de desordem internacional e ordem comunitária, a União Europeia tem uma responsabilidade essencial e decisiva. A União tem de ser potência no plano internacional para ser regulador acreditado no plano interno. A deslocalização das funções do Estado está no cerne do debate politico-institucional da União e do Estado pós-Nacional, mesmo na ausência de atribuições e competências explicitas em sede supranacional, devido, justamente, à natureza transnacional dos problemas que a globalização arrasta. Em resumo, a reforma das instituições europeias e do Estado pós-nacional são duas faces da mesma moeda.
A União Europeia já é uma potência civil devido ao amplo leque de instrumentos que dispõem para exercer retaliação contra países terceiros com os quais mantém um leque muito variado de acordos bilaterais e regionais. A questão crucial que permanece é a transmutação eventual da união Europeia, de actor civil original para uma potência político-militar-diplomática. De facto, porque não detém responsabilidade política internacional directa, a União liberaliza mais do que organiza. Ela vive a obsessão do dilema do prisioneiro: de um lado o multilateralismo do regime globalitário tipo-OMC, do outro está limitada pelo regime bilateralista dos Estados Membros que a compõem. Entre o regime globalitário e os modelos de integração regional, a União Europeia, através da sua política económica, interna e externa, ensaia uma governação global que articula múltiplas territorialidades, supranacionais, inter-tregionais e infranacionais (Multi-Level Governance). O primeiro passo deverá consistir em assegurar o êxito da reforma da governança a nível interno por forma a salientar a necessidade de mudança a nível internacional. Sem povo (ou se quisermos com um demos sem um ethnos), nação ou sociedade civil europeia a montante, e sem projecto, identidade ou destino mobilizador a jusante, podemos no limite ser optimistas nas abstracções políticas que são o constitucionalismo europeu e a integração europeia. O mais fácil ficou para trás, o mercado único, a moeda única nada mais representam que o espaço de trocas da história longa do capitalismo ocidental que remonta aos Descobrimentos. O sonho e novidade reside na construção europeia, não só espaço de trocas mas também espaço político.
Em síntese, a Nação, o Estado e a União são vértices de um triângulo que não será por agora equilátero, mas cujos vértices têm um interesse comum: ter um papel de player no contexto da Globalização, algo que per si dificilmente conseguiriam.
21. Dos interesses comuns individuais aos interesses comuns colectivos ou do Estado Nação à União
No âmbito do processo de reforma institucional da União, deveria haver pelo menos duas acepções possíveis para a expressão "interesses comuns". Um tipo de interesses comuns resultam da simples existência de outros Estados, interesses que têm afinal a haver com a garantia de um Estado não ser prejudicado pela acção do outro. Serão os interesses comuns colectivos que contemplam a defesa, o ambiente, entre outros. Outra concepção de interesses comuns é a que considera que existem em todos os Estados, mas que continuariam a existir mesmo num Estado isolado. Serão os interesses comuns individuais e estariam nesta esfera, a cultura e a educação. Certo é que a distinção entre os conceitos milita num espaço ténue.
Em termos institucionais os interesses comuns colectivos seriam prosseguidos por entidades que ultrapassam o nível nacional (não se discutindo pois o seu nível supranacional ou intergovernamental). Os interesses comuns individuais, dado não existir razão para merecer debate a nível supra nacional, deveriam seguir o princípio do intergovernamentalismo. Mais, no prosseguimento dos interesses comuns individuais, o princípio da subsidiariedade implicaria uma distribuição rawlseana do bem estar dado que a decisão só seria efectiva se pelo menos um Estado ficasse melhor e nenhum Estado ficasse pior. A única forma de garantir que nas decisões nenhum país fica pior, é evidentemente atribuir a todos os países o direito de veto. A possibilidade de veto é uma garantia à partida de que as decisões são verdadeiramente negociadas e não impostas.
22. The New European Governance
A União na sua expansão de competências tenderá a criar um conjunto de bens públicos transnacionais e promover o espaço público europeu. Face a essa realidade urgirá definir ex-ante novos modos de governação. Com a comitologia passamos dos métodos globais aos métodos parciais de governação. Os comités cumprem com a Comissão a função executiva do método comunitário. Os Estados Membros recuperam assim a capacidade de promoverem os seus interesses nacionais. As Agências de regulação aparecem como uma terceira entidade em que os Estados poderão Ter o poder discricionário de delegar ou não a sua competência. O modo de governação aberta, não sendo uma novidade, tende a tornar-se num modo de governação próximo do método intergovernamental. A soft governance enquanto modelo prospectivo introduz o Estado Nacional no policy cicle, através da consulta. As cooperações reforçadas, não sendo, novidade mas permitindo ao Estado Nacional exercer o seu poder de veto dá-lhe a possibilidade de definir a geometria futura da União. Conclui-se com a peça fundamental do Estado Nação que é a possibilidade que este goza de rever os tratados.
23. União – Problemas Emergentes
Se o Estado Nação necessita da União, o recíproco também é verdadeiro. A União Europeia ainda não conseguiu criar um Espaço Público Europeu, associado a uma Cidadania Europeia plena (e não de mera enunciação de Tratados). Essa constatação emerge seguramente da quase ausência de Bens Públicos Europeus. Será pois fundada nos princípios de cidadania nacional e nos bens públicos da Nação que a União erguerá os seus bens públicos.
Mais, a Europa das Nações em tendência deverá dar lugar à Europa das Regiões, sendo certo que estas se encontrarão ao nível infra nacional até à constituição das Euroregiões. Diremos pois que a União sofre de um problema de "poderes intermédios".
Recorrente é a questão do défice democrático e da falta de legitimidade da União. Quanto ao défice democrático, esse a existir terá origem no próprio Estado, por não raras vezes bloquear a participação cívica nos seus Parlamentos. Assim, para suprir o défice democrático da União deverá ser ultrapassado com apoio dos próprios Estados, por exemplo, através da criação de uma Segunda Câmara. Colocada a questão nestes termos a legitimidade emergirá per si.
Em voga desde as guerras balcânicas, e de novo na agenda com a guerra no Iraque, está a incapacidade da União assumir a sua política de defesa comum. Há um novo poder constituinte à escala mundial (EUA) que promove a existência de um regime unilateralista e um Estado Securitário. Sem personalidade jurídica externa a União assiste à convulsão dos Estados Nacionais no seu interior. A criação de uma verdadeira PESC implica a criação de um exército comum, do que decorre a cobrança de um imposto tipo federal, dado não ser credível os Estados Membros financiarem um duplo exército; o nacional e o europeu. A par deste medida estruturante de longo prazo, deveria a União caminhar para a tomada de posições comuns na NATO, podendo a UEO ser o seu pilar.
Conclui-se com a necessidade das elites europeias conseguirem criar uma identidade europeia, cuja criação estará muito dependente a montante da criação curricular sobre temas europeus nos Estados Nacionais e projectar o ideal europeu a jusante.
24. Portugal – Um Estado Em Rede Mas Em Múltiplas Redes
Conforme defende Mário Soares, Portugal é uma Nação com um peso superior à sua dimensão. Sendo essa realidade um facto inegável, tal deve-se não só á presença de Portugal na União, onde de país de média dimensão nos projectamos numa potência económica à escala global. Mas também pela nossa múltipla pertença ao Mundo. Portugal na defesa dos seus interesses nacionais deve ter capacidade dos europeizar num sistema de Estado em rede (se quisermos numa atitude tipo agir no Kosovo e não influir em Angola). Mas Portugal também deve ser um Estado em múltiplas redes (ex.: CPLP) de modo a projectar o seu interesse nacional.
Em prospectiva dir-se-à podendo Portugal estar em trânsito para uma IV República, esta fará pela primeira vez a fusão entre o Antigo Império (Colonial) e o "Novo Império" (sendo aqui equiparada a União a um Império de um novo tipo).
25. Conclusão
Do Estado Moderno ao Estado Contemporâneo. Da origem divina para a soberania. Do poder absoluto para o poder limitado. Da política de imposição para a política de consentimento. Do laço providencial ao contrato social. Do escravo ao cidadão e deste ao "ciberdão" (cidadão internauta). O Estado Nacional parece caminhar para porto seguro, abrindo-se em novos arranjos políticos de que a União Europeia é o exemplo mais paradigmático.
A História longa demonstra que as Cidades Estado deram lugar aos Estados Nação. Mais que ruptura, o Estado Nação está em continuo para a União num megatrend de longa duração.
Portugal, por vezes em antecipação, outras com atraso segue essa tendência europeia de muito longo prazo. Deste modo a europeização dos seus interesses nacionais na coisa pública europeia é a melhor forma de ultrapassar a sua pequena dimensão física, económica e política. Contudo, face à sua hiperidentidade lusitana, progenitora de novos mundos ao Mundo abre outras soluções e outros arranjos institucionais no contexto internacional (cooperação) que não a via única da integração.
Nuno Gomes Ferreira
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